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  • Ronaldo Costalunga Gotuzzo

O direito ao duplo grau de jurisdição administrativa

A Lei Complementar (LC) nº 10.098/1994 – que dispõe sobre o Estatuto e Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Civis do Estado do Rio Grande do Sul – traz, no Título V (Do Processo Administrativo Disciplinar – arts. 198 ao 254), tão somente a previsão acerca da revisão do processo (arts. 249 a 254), sendo que o pedido de reconsideração (art. 169) e o recurso hierárquico (art. 170) encontram-se previstos apenas no Capítulo VIII (Do Direito de Petição – arts. 167 ao 176) do Título III (Dos Direitos e Vantagens).


Diante disso, temos que a Administração Pública estadual tem defendido a ideia da irrecorribilidade das decisões proferidas em processos administativos displinares (PADs) regidos pela LC nº 10.098/1994, sob o argumento de que “(...) em razão da localização topográfica das normas do art. 169 e seguintes, inclusive a do parágrafo 3º do art. 170 e do 171, que não se aplicam, pois, ao regime disciplinar dos servidores, pois fazem parte de um capítulo que se insere no Título III – Dos direitos e vantagens, nada se interligando com o Título IV – Do Regime Disciplinar, e nem tampouco com o Título V – Do Processo Administrativo Disciplinar, que cuida dos procedimentos propriamente ditos do PAD e no qual consta a existência de um capítulo específico dedicado ao recurso cabível (Capítulo VII – Da revisão do processo)(...)” (trecho retirado da manifestação do procurador do Estado, Dr. Frederico de Sampaio Didonet, nos autos do Mandado de Segurança nº 010/1.10.0028138-8). Entendimento que é compartilhado pelas câmaras integrantes do 2º Grupo Cível do Tribunal de Justiça do Estado (TJRS), conforme de extraí, por exemplo, da apelação cível nº 70065205817.


Contudo, conforme se colhe dos ensinamentos de ALEXANDRE FERRARI AUGUSTO na obra Limitações dos Atos Administrativos Punitivos pelos Direitos Fundamentais Individuais, Coletivos e Difusos (Paco Editorial, 2014, p. 219/220):


(...) seria desarrazoado falar em amplitude de defesa se não houvesse a possibilidade de ao menos uma revisão da matéria decidida. Assim, como corolário do Estado Democrático de Direito está a possibilidade, na esfera administrativa, do duplo grau de jurisdição. Este princípio, embora implícito no ordenamento constitucional, garante que, após a primeira decisão sobre a manutenção ou não de um ato punitivo em recurso, seja a decisão submetida a uma outra autoridade superior, que tenha o poder de modificar, revogar ou manter a primeira decisão. Os diplomas legais sancionadores devem prever tal possibilidade sob pena de incompatibilidade com o primado do Estado Democrático.


Isso porque tal garantia decorre do próprio texto constitucional (art. 5º, LV, CF/88): “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”. E, uma vez previsto dentre os inúmeros incisos do art. 5º da CF/88, foi erigido à categoria de garantia fundamental do administrado.






Tanto que a Lei Federal nº 9.784/1999, no art. 2º, parágrafo único, inciso X, expressamente prevê a “interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio”.


Sendo que é entendimento atual do Superior Tribunal de Justiça (STJ) que “é cabível recurso administrativo hierárquico em face de decisão prolatada em processo administrativo disciplinar” (MS nº 17.449/DF), bem como que “o duplo grau de jurisdição administrativa ou pluralidade de instâncias, corolário da ampla defesa e do contraditório, é direito do administrado” (RMS nº 19.452/MG e MS nº 20.816/DF).


Portanto, respeitando os entendimentos quase que uníssonos atualmente, na esfera estadual, acerca de que, no âmbito dos processos administrativos disciplinares regidos pela LC nº 10.098/1994 caberia única e exclusivamente o recurso de revisão administrativa, posicionamo-nos de maneira absolutamente contrária, pelas razões que seguem:


Primeiro, porque, em decorrência da própria estrutura hierarquizada da Administração Pública, uma vez havendo superior hierárquico, deve haver a possibilidade de submeter a este o reexame da decisão sancionadora proferida pela autoridade hierarquicamente inferior.


Segundo, porque não soa razoável que a LC nº 10.098/1994 expressamente preveja a possibilidade de recursos somente para as singelas situações previstas ao longo dos Capítulos I a VII do Título III, ou seja, para os simples expedientes administrativos, como indeferimentos de vantagens, licenças, aposentadoria, entre outros, e que, justamente para os casos que possam importar em sanções ao servidor público, este somente possa contar com a revisão administrativa. Tanto que, por exemplo, a disposição topográfica dos recursos na LC nº 10.098/1994 é absolutamente idêntica à prevista na Lei Federal nº 8.112/1990 (que trata do Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Federais), e justamente quanto a esta o STJ já se posicionou por inúmeras vezes acerca do cabimento do manejo dos recursos administrativos em sede de PADs (MS nº 17.449/DF; MS nº 10.224/DF; entre outros).


Terceiro, porque definir o pedido de revisão administrativa como recurso é flagrantemente um equívoco, já que, nos termos do art. 249 da LC nº 10.098/1994, este é cabível somente após o trânsito em julgado da decisão punitiva e mediante a demonstração de “fatos novos ou circunstâncias suscetíveis de justificar a inocência ou inadequação da penalidade aplicada”. Ademais, conforme preceitua expressamente o art. 250, na revisão administrativa o ônus probatório é exclusivo do requerente. Logo, recurso não é, já que, conforme leciona NELSON NERY JUNIOR em Teoria Geral dos Recursos (7. ed. Editora Revistas dos Tribunais, 2014, p. 208): “recurso é o meio processual que a lei coloca à disposição das partes, do Ministério Público e de um terceiro, a viabilizar, dentro da mesma relação jurídica processual, a anulação, a reforma, a integração ou aclaramento da decisão (...) impugnada”. O autor, ainda, prossegue chamando atenção de que “o recurso é continuação do procedimento, funcionando como uma modalidade do direito de ação exercido no segundo grau de jurisdição” (p. 213).


E, por último, porque em nosso entendimento não há como viabilizar o pleno exercício da ampla defesa subtraindo do servidor a possibilidade de submeter ao superior hierárquico o reexame da decisão sancionadora, ainda na esfera administrativa, na qual seria possível a reanálise de toda a sua extensão, tanto quanto aos fatos como quanto ao próprio mérito administrativo – especialmente diante das limitações comumente impostas pelo Poder Judiciário quanto a não ser passível de revisão judicial o reexame da adequação do ato administrativo decisório.


Assim, entendemos que em sede de processo administrativo disciplinar lato sensu, regidos pela LC nº 10.098/1994, deva ser assegurado ao servidor/acusado o direito a interposição tanto do pedido de reconsideração quanto do recurso hierárquico, previstos respectivamente em seus arts. 169 e 170.

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